376. Luật và dưới luật

(TBKTSG) - Ai cũng biết tình trạng khiếu kiện tràn lan hiện nay chủ yếu xuất phát từ việc thu hồi đất. Ngoại trừ các trường hợp thực thi luật tùy tiện thì bản thân việc giao quyền quá lớn cho cơ quan hành pháp hướng dẫn thi hành luật cũng là một trong những nguyên nhân sâu xa góp phần làm cho việc thu hồi đất trở nên rối ren.

Theo Luật Đất đai 2003, Nhà nước chỉ thu hồi đất trong các trường hợp đất được sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế ⁽¹⁾ . Hầu hết các khiếu kiện, tranh chấp về thu hồi đất đều rơi vào trường hợp cuối.

Trường hợp cuối, tức thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế được Luật Đất đai 2003 quy định vẻn vẹn trong bốn trường hợp cụ thể gồm: “Đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ” ⁽²⁾ .

Như vậy, bằng quy định này Quốc hội đã trao cho Chính phủ một quyền hạn lớn. Đó là quyền được diễn giải luật theo cách của mình, nhất là đối với một quy định chung chung và đầy định tính như trên. Trong khi đó, năng lực giám sát của Quốc hội thì còn hạn chế.

Thực vậy, sau khi Luật Đất đai ra đời, Chính phủ đã ban hành Nghị định 181 hướng dẫn chi tiết thi hành. Theo đó, ngoài các trường hợp xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế như luật định, Nhà nước còn được thu hồi đất đối với các dự án: a) Đầu tư sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, du lịch (với điều kiện dự án thuộc nhóm A và không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế); b) Các dự án sử dụng vốn ODA; c) Các dự án đầu tư 100% vốn nước ngoài (với điều kiện dự án không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế) ⁽³⁾ .

Nghị định 181 cũng không hề giải thích những dự án này có phải thuộc trường hợp “các dự án đầu tư lớn” như luật định hay không và tại sao lại mở rộng thêm ba trường hợp như vậy (nếu chi tiết ra thì con số còn lớn hơn). Quốc hội với chức năng giám sát của mình lẽ ra ngay từ đầu phải yêu cầu làm rõ nhưng cũng chẳng thấy động tĩnh, có lẽ vì lý do như trên đã nói.

Con số trường hợp Nhà nước được quyền thu hồi đất vẫn chưa dừng lại ở đó. Chỉ riêng loại dự án thuộc nhóm A, theo quy định tại Nghị định 16 ⁽⁴⁾ (hiện đã được thay thế bằng Nghị định 12 ⁽⁵⁾ ), đã được Chính phủ chi tiết hóa thành trên 50 lĩnh vực khác nhau (công nghiệp điện, hóa chất, phân bón, chế tạo máy, xi măng, luyện kim, điện tử, tin học, hóa dược, thiết bị y tế, bưu chính, viễn thông, y tế, văn hóa, giáo dục, phát thanh, truyền hình...). Đáng chú ý là ở cả hai văn bản nói trên, trong danh mục dự án nhóm A bắt đầu xuất hiện những khái niệm như “dự án xây dựng khu nhà ở”, “dự án xây dựng công trình dân dụng khác”…

Mặc dù con số trường hợp Nhà nước được quyền thu hồi đất vì phát triển kinh tế được mở rộng nhưng dẫu sao, theo ý kiến của các chuyên gia, để làm được điều đó dự án phải đảm bảo tuân thủ theo những điều kiện khá chặt chẽ. Chẳng hạn như đã nêu, dự án phải thuộc nhóm A (đảm bảo về mức vốn quy định và lĩnh vực được phép); dự án mà không thể đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế.

Thế nhưng đến năm 2007, khi Chính phủ ban hành Nghị định 84 thì vấn đề càng đổi khác. Thứ nhất, các điều kiện để được Nhà nước thu hồi đất như quy định nói trên đã bị văn bản này bãi bỏ ⁽⁶⁾ . Nghĩa là, việc thu hồi đất trở nên dễ dãi, “thông thoáng” hơn. Thứ hai, danh mục dự án thuộc Nhà nước thu hồi đất tiếp tục được mở rộng. Nghị định này “bổ sung” thêm một loạt khái niệm mới không hề có trong Luật Đất đai là “Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng” ⁽⁷⁾ ; Nhà nước thu hồi đất để “xây dựng các khu kinh doanh tập trung” ⁽⁸⁾ .

Theo đó, các dự án khu dân cư (bao gồm dự án hạ tầng khu dân cư và dự án nhà ở), trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp; dự án khu thương mại - dịch vụ, khu vui chơi giải trí ngoài trời, khu du lịch… đều thuộc danh mục Nhà nước thu hồi đất để phát triển, xây dựng! Nghị định còn trao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm quyền hướng dẫn thực hiện chi tiết quy định này.

Danh mục các trường hợp Nhà nước thu hồi đất cứ thế tiếp tục được nhân rộng tại Thông tư 06 ⁽⁹⁾ của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Nào là dự án xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê; nào là dự án xây dựng trung tâm thương mại, trung tâm hội chợ triển lãm; dự án xây dựng khách sạn cao cấp đạt tiêu chuẩn từ hạng 3 sao trở lên…

Như một quy luật tất yếu, việc bãi bỏ một số điều kiện cũng như mở rộng diện thu hồi đất của các nghị định và thông tư đã mở đường cho cuộc chạy đua thu hồi đất tràn lan và gần như không có điểm dừng. Người bị thu hồi đất nếu có khiếu kiện thì cũng bị xoay như chong chóng trong các khái niệm pháp lý rối rắm như “dự án phát triển kinh tế”; “dự án phát triển kinh tế quan trọng”; “dự án lớn”; “khu kinh doanh tập trung”…

Người ta cũng không thể hiểu nổi việc Quốc hội trao thẩm quyền hướng dẫn luật cho Chính phủ, rồi sau đó đến lượt mình Chính phủ lại giao cho các cơ quan bộ nhiệm vụ diễn giải các quy định của pháp luật thì có hợp lý không? Nhưng dù thế nào đi chăng nữa, cách ban hành luật pháp như trên rõ ràng đã và đang tạo nên những hệ lụy rất cần phải được xem xét, sửa đổi.

___________________________________________

⁽¹⁾ Điều 38, Luật Đất đai 2003

⁽²⁾ Khoản 1, điều 40 Luật Đất đai 2003

⁽³⁾ Điểm b, c, d, khoản 2, điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29-10-2004 của Chính phủ

⁽⁴⁾ Nghị định 16/2005/N Đ-CP ngày 7-2-2005 của Chính phủ

⁽⁵⁾ Nghị định 12/2009/N Đ-CP ngày 12-2-2009 của Chính phủ

⁽⁶⁾ Điểm a, khoản 1, điều 67 Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25-5-2007 của Chính phủ

^{(7, 8)} Điều 34, 35 Nghị định 84 Nghị định 84/2007/NĐ-CP

⁽⁹⁾ Thông tư 06/2007/TT-BTNMT ngày 2-7-2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường